Hitos relevantes en el marco de la
Organización de las Naciones Unidas
Durante las décadas de 1970 y 1980, fue creciendo en los
foros internacionales la toma de conciencia sobre la problemática ambiental. Se vio
claramente que las formas de producción de bienes y servicios que se fueron desarrollando
a partir de la era industrial, así como los estilos de vida que se venían imponiendo en
la llamada "sociedad de consumo", estaban impactando negativamente sobre los
recursos naturales y el medio ambiente en general. Se comenzó entonces a gestar la idea
de una forma de desarrollo económico que fuera sustentable, en el sentido de que no
condujera a desestabilizaciones de los sistemas naturales o sociales.
En 1987, la Comisión Mundial de las Naciones Unidas sobre
Ambiente y Desarrollo, conocida como "Comisión Brundtland", concluyó que
"el desarrollo sustentable...satisface las necesidades del presente sin comprometer
la capacidad de generaciones futuras para satisfacer sus necesidades".
Ante la necesidad de conocer mejor los cambios que se
estaban produciendo en el sistema climático global, las Naciones Unidas crearon, en 1988,
el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, constituido por reconocidos expertos
y científicos provenientes de todas las regiones del planeta. Está dirigido por dos
agencias especializadas, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (PNUMA). El Panel, conocido como IPCC según
sus siglas en inglés, produjo informes claves sobre el estado y evolución del sistema
climático, y acerca de los impactos producidos sobre éste por las actividades humanas.
Sus sucesivos informes fueron publicados en 1990, 1992, 1995, 1997 y 1998. En ellos se
alerta sobre el aumento de la temperatura de la superficie terrestre y la elevación del
nivel del mar que ya han comenzado como consecuencia de la emisión antropogénica de
gases de efecto invernadero (GEI), la cual es significativa y aumenta constantemente desde
el comienzo de la era industrial.
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC) surgió como respuesta al incremento de la evidencia científica sobre
la posibilidad de un cambio climático global, derivado del aumento sustancial - causado
por la actividad humana - en la concentración atmosférica de gases de efecto invernadero
(GEI). Los estatutos de la CMNUCC fueron aprobados el 9 de mayo de 1992 en la sede de las
Naciones Unidas en Nueva York, por el comité intergubernamental creado a esos fines.
Fueron puestos a la firma de los países miembros en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992, denominada
"Eco 92" y también conocida como "Cumbre de la Tierra" (ya que
comprendió a las Convenciones sobre cambio climático y sobre diversidad biológica). En
sus conclusiones, conocidas como "Declaración de Río" se establece que
"cuando existen amenazas de daño serio o irreversible, la incerteza científica no
debe ser utilizada para posponer medidas costo-efectivas para prevenir la degradación
ambiental".
La CMNUCC entró en vigor una vez cumplido el proceso de
ratificación por al menos cincuenta de los países miembros (o "Partes de la
Convención").
En ella se reconoce a un grupo de países como los que más
han contribuido a la emisón de GEI, a quienes se ha dado en llamar "responsables
históricos" del calentamiento global. Este grupo de países compone el Anexo I de la
Convención, y está formado por los miembros de la OCDE (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos) o "países desarrollados", y los ex -
integrantes del bloque soviético, denominados "países en transición a una
economía de mercado". Los miembros de la OCDE conforman además el Anexo II de la
Convención. Mediante la CMNUCC los países del Anexo I se habían comprometido formal y
voluntariamente a reducir sus emisiones de GEI a los niveles del año 1990 cuando llegara
el año 2000, así como a ayudar financiera y técnicamente a los países en desarrollo
para adoptar tecnologías "limpias" en materia energética e industrial.
Asimismo, todos los países se comprometieron a formular y gestionar planes nacionales
sobre mitigación del cambio climático, así como a realizar y presentar a la Convención
inventarios periódicos actualizados de sus fuentes de emisiones antropogénicas y de sus
sumideros (mecanismos de remoción de GEI de la atmósfera).
Por otra parte, la Convención creó la "Conferencia
de las Partes" (COP) como el órgano supremo de la Convención, que debe tomar las
decisiones necesarias para promover la efectiva implementación de aquélla y el logro de
sus objetivos.
Posteriormente, se han efectuado sucesivas reuniones de las
Partes de la Convención: COP1 (Berlín, 1995), COP2 (Ginebra, 1996), COP3 (Kioto, 1997) y
COP4 (Buenos Aires, 1998).
Transcurrido cierto tiempo desde la Cumbre de la Tierra, se
hizo evidente que la mayoría de los países del Anexo I no habían hecho esfuerzos
significativos (ni progresos sustanciales) para cumplir con sus compromisos voluntarios.
Por otra parte, aumentaba la evidencia científica de la existencia de un cambio
climático global en marcha.
La COP1 se realizó en este marco de circunstancias. Como
conclusión de este encuentro surgió el llamado "Mandato de Berlín", por el
cual los 120 países reunidos se comprometían a definir, en los dos años siguientes,
límites específicos cuantificados de las emisiones de GEI.
Asimismo, mediante la Decisión 5 de esta COP1, se
definieron las "Actividades Implementadas Conjuntamente" (AIC). Éstas consisten
en proyectos específicos de mitigación de GEI (ya sea por reducción de fuentes emisoras
o por aumento, mejoramiento o preservación de sumideros), realizadas en forma conjunta
por al menos dos países miembros de la Convención. Se ha puesto en marcha una "fase
piloto" de las AIC, que debe finalizar el 31 de diciembre de 1999. Los proyectos AIC
deben cumplir con los requisitos siguientes:
Deben ser compatibles con las prioridades y estrategias
nacionales ambientales y de desarrollo, y contribuir en forma costo-efectiva a la
obtención de beneficios ambientales.
Deben contar con la aprobación o aceptación previa de los
gobiernos de los países involucrados.
Deben conducir a beneficios ambientales de largo plazo
relacionados con el cambio climático, mensurables, y que no se habrían producido en
ausencia del proyecto en cuestión.
El apoyo económico a estos proyectos debe ser adicional a
las obligaciones financieras de las Partes integrantes del Anexo II de la Convención.
Durante la fase piloto los proyectos no generarán
créditos de emisión de GEI a los países involucrados. No está acordado aún cómo se
computarán y otorgarán dichos créditos luego de la fase piloto.
Desde su implementación, casi un centenar de proyectos AIC
se han desarrollado en todo el mundo con una distribución por regiones muy desigual,
mostrando una participación muy pobre de América Latina, y casi nula de África. La
mayor parte de ellos se han realizado en Europa del este, en los "países en
transición a una economía de mercado".
Al año siguiente, en la COP2, las Partes emitieron una
declaración sobre lo actuado en virtud del Mandato de Berlín.
En diciembre de 1997, como corolario de la Tercera Reunión
de las Partes (COP 3), se aprobó el llamado Protocolo de Kioto, el cual se abrió a la
firma de las Partes el 16 de marzo de 1998. Además de ser firmado, necesita ser
ratificado por cierto número mínimo de Partes (55, las cuales además deben representar
al menos el 55% de la emisión total mundial de GEI) para entrar en vigencia. No tiene,
por lo tanto, fecha cierta de puesta en vigor. En él, los países desarrollados y
economías en transición, agrupados en el Anexo B (casi igual al Anexo I de la
Convención), se comprometen a reducir o limitar sus niveles de emisión de GEI (medidos
en términos de carbono equivalente) en porcentajes específicos para cada país, con
respecto a los respectivos niveles existentes en 1990; la suma de esos esfuerzos
individuales equivale a una reducción media neta de un 5,2%. Las limitaciones
comprometidas por cada país figuran también en el Anexo B y deberán ser alcanzadas, en
promedio temporal, durante el período de compromiso del año 2008 al 2012.
El Anexo A contiene la lista de los seis gases de
invernadero incluídos en el acuerdo: CO2 (dióxido de carbono), CH4
(metano), N2O (óxido de nitrógeno), HFCs (hidroflúorocarbonos), PFCs
(perflúorocarbonos), y SF6 (hexafluoruro de azufre). El Anexo A incluye
asimismo una lista de sectores económicos en donde las reducciones deberán efectuarse, y
las fuentes y procesos de emisión de GEI más importantes en cada uno de dichos sectores.
Además, se establecen en el Protocolo ciertos mecanismos
tendientes a flexibilizar las exigencias de mitigación de GEI y, por lo tanto, facilitar
el cumplimiento de los compromisos asumidos.
El Artículo 3 establece que las Partes incluidas en el
Anexo I podrán alcanzar las respectivas reducciones comprometidas, en forma individual o
conjunta (contabilizando sus emisiones antropógenas agregadas). Esta modalidad es
conocida como "mecanismo burbuja". Los países miembros de la Unión Europea han
manifestado su intención de acogerse a este Artículo.
En el Artículo 6 se establece que toda Parte incluida en
el Anexo I podrá transferir a cualquiera otra de esas Partes, o adquirir de ella, las
unidades de reducción de emisiones resultantes de proyectos encaminados a reducir las
emisiones antropógenas por las fuentes o incrementar la absorción antropógena por los
sumideros de los GEI en cualquier sector de la economía. Esta modalidad es conocida como
"implementación conjunta" (IC).
El Artículo 17 establece que las Partes incluídas en el
Anexo B podrán participar en operaciones de comercio de los derechos de emisión a los
efectos de cumplir sus compromisos. Las operaciones de este tipo serán suplementarias a
las medidas nacionales que se adopten para cumplir los compromisos. Esta modalidad es
conocida como "comercio de emisiones" (CE).
En el Artículo 12 se crea el denominado "mecanismo
para un desarrollo limpio" (MDL), cuyo propósito es ayudar a las Partes no incluidas
en el Anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último de la
Convención, así como ayudar a las Partes incluidas en el Anexo I a dar cumplimiento sus
compromisos cuantificados. En el marco de este mecanismo:
Las Partes no incluidas en el Anexo I se beneficiarán de
las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas de las
emisiones; y
Las Partes incluidas en el Anexo I podrán utilizar las
reducciones certificadas de emisiones, resultantes de esas actividades de proyectos, para
contribuir al cumplimiento de una parte de sus compromisos.
El mecanismo para un desarrollo limpio estará sujeto a la
autoridad y la dirección de la Conferencia de las Partes. En los proyectos de reducción
de GEI podrán participar instituciones públicas o privadas de países en vías de
desarrollo, conjuntamente con entidades de países del Anexo I.
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Referencias
El presente documento se elaboró consultando los
siguientes trabajos.
1. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático. Naciones Unidas, 1992.
2. Protocolo de Kioto. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático,
1997.
3. Protecting Our Planet. Securing Our Future. United Nations Environment Programme,
United States National Aeronautics and Space Administration, and The World Bank, 1998.
4. What is climate change? United Nations Frame Convention on Climate Change, 1998.
5. Decreto Nro.822/98 del Gobierno de la Nación Argentina.
6. Plan de Acción para el establecimiento de las opciones de mitigación de gases de
efecto invernadero.
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