| Integración del medio ambiente y el
desarrollo en la adopción de decisiones INTRODUCCIÓN
8.1. En el presente capítulo figuran las siguientes áreas de programas:
a) Integración del medio ambiente y
el desarrollo a nivel de políticas, planificación y gestión;
b) Establecimiento de un marco
jurídico y reglamentario eficaz;
c) Utilización eficaz de
instrumentos económicos e incentivos de mercado y de otro tipo;
d) Establecimiento de sistemas de
contabilidad ecológica y económica integrada.
ÁREAS DE PROGRAMAS
A. Integración del medio ambiente y el desarrollo a nivel de
políticas, planificación y gestión.
Bases para la acción
8.2. En los sistemas actuales de adopción de decisiones de muchos países se
tiende a seguir separando los factores económicos, sociales y del medio ambiente a nivel
de políticas, planificación y gestión. Ello influye en la actuación de todos los
grupos de la sociedad, incluidos los gobiernos, la industria y los particulares, y tiene
consecuencias importantes para la eficiencia y la sostenibilidad del desarrollo. Tal vez
sea necesario efectuar un ajuste, o una reformulación fundamental del proceso de
adopción de decisiones, a la luz de las condiciones concretas de cada país, para que el
medio ambiente y el desarrollo se sitúen en el centro del proceso de adopción de
decisiones económicas y políticas, de manera que se logre de hecho la plena integración
de esos factores. En los últimos años, algunos gobiernos han emprendido también una
profunda reforma de las estructuras institucionales oficiales con objeto de que, cuando se
adopten decisiones sobre políticas económicas, sociales, fiscales, energéticas,
agropecuarias, mercantiles, de transporte y de otra índole se preste sistemáticamente
más atención al medio ambiente y a las consecuencias que tendrán esas políticas para
el medio ambiente.
Asimismo se están adoptando nuevas modalidades de diálogo
para lograr una mejor integración entre el gobierno, la industria, la ciencia, los grupos
ecológicos y la opinión pública en el proceso de establecer enfoques efectivos
relacionados con el medio ambiente y el desarrollo. La tarea de impulsar esos cambios
corresponde principalmente a los gobiernos, aunque, en muchos casos, será conveniente la
colaboración con las organizaciones nacionales, regionales e internacionales, incluidas
en particular el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el PNUD y
el Banco Mundial. También puede ser importante el intercambio de experiencias entre
países. Los planes, metas y objetivos nacionales, las normas, reglamentos y leyes
nacionales y la situación concreta en que se encuentran los distintos países constituyen
el marco general en que tiene lugar esa integración. En este contexto, debe tenerse
presente que las normas ambientales pueden entrañar enormes costos económicos y sociales
si se aplican de manera uniforme en los países en desarrollo.
Objetivos
8.3. El objetivo general consiste en mejorar o reestructurar el proceso de
adopción de decisiones, de manera que se integre plenamente en el examen de las
cuestiones socioeconómicas y relativas al medio ambiente y se logre una participación
más amplia del público. Sobre la base de que los países determinaran sus propias
prioridades de conformidad con sus condiciones, necesidades, planes, políticas y
programas nacionales, se proponen los objetivos siguientes:
a) Realizar un examen nacional de las políticas,
estrategias y planes económicos, sectoriales y del medio ambiente para lograr la
integración gradual de las cuestiones del medio ambiente y el desarrollo;
b) Fortalecer las estructuras institucionales a fin de permitir la plena integración de
las cuestiones del medio ambiente y el desarrollo en todos los niveles del proceso de
adopción de decisiones;
c) Crear o mejorar mecanismos para facilitar la participación de organizaciones, grupos y
particulares interesados en todos los niveles del proceso de adopción de decisiones;
d) Establecer procedimientos determinados a nivel interno para integrar las cuestiones del
medio ambiente y el desarrollo en el proceso de adopción de decisiones.
Actividades
a) Mejoramiento de los procesos de adopción de decisiones
8.4. La necesidad principal consiste en integrar los procesos de adopción de
decisiones sobre el medio ambiente y el desarrollo. Para ello, los gobiernos deberían
efectuar un examen nacional y, en los casos en que procediera, mejorar los procesos de
adopción de decisiones de manera que se logre la integración gradual de las cuestiones
económicas, sociales y del medio ambiente en un proceso de desarrollo económicamente
eficiente, socialmente equitativo y responsable y ecológicamente racional. Los países
determinaran sus propias prioridades de conformidad con sus planes, políticas y programas
nacionales para las actividades siguientes:
a) Lograr la integración de factores económicos, sociales
y ambientales en el proceso de adopción de decisiones en todos los niveles y en todos los
ministerios;
b) Adoptar un marco de políticas formulado a nivel interno que refleje una perspectiva a
largo plazo y un enfoque intersectorial como base para la adopción de decisiones,
teniendo en cuenta los vínculos entre las diversas cuestiones políticas, económicas,
sociales y ambientales que intervienen en el proceso de desarrollo;
c) Establecer medios determinados a nivel interno para asegurar la coherencia de
políticas, planes e instrumentos de políticas sectoriales, económicos, sociales y del
medio ambiente, incluidas las medidas fiscales y el presupuesto; estos mecanismos
deberían aplicarse a diversos niveles y unir a los interesados en el proceso de
desarrollo;
d) Supervisar y evaluar sistemáticamente el proceso de desarrollo, efectuando exámenes
periódicos del estado de desarrollo de los recursos humanos, las condiciones y tendencias
económicas y sociales y el estado del medio ambiente y los recursos naturales; esto se
podría complementar mediante exámenes anuales del medio ambiente y el desarrollo, a fin
de que los diversos sectores y departamentos gubernamentales evaluaran los logros del
desarrollo sostenible;
e) Velar por que existan condiciones de transparencia y responsabilidad en cuanto a las
consecuencias para el medio ambiente de las políticas económicas y sectoriales;
f) Asegurar el acceso del público a la información pertinente, facilitando la recepción
de opiniones del público y permitiendo su participación efectiva.
b) Mejoramiento de los sistemas de planificación y
gestión
8.5. Con miras a lograr un enfoque más integrado del proceso de adopción de
decisiones, tal vez sea necesario mejorar los sistemas de datos y los métodos analíticos
que se utilizan en ese proceso. Los gobiernos, colaborando cuando procediera con
organizaciones nacionales e internacionales, deberían examinar la situación del sistema
de planificación y de gestión y, cuando fuera necesario, modificar y fortalecer los
procedimientos de manera de facilitar el examen integrado de las cuestiones sociales,
económicas y del medio ambiente. Los países determinaran sus propias prioridades de
conformidad con sus planes, políticas y programas nacionales, para las actividades
siguientes:
a) Mejorar la utilización de los datos y la información
en todas las fases del proceso de planificación y gestión, utilizando de manera
sistemática y simultanea los datos sociales, económicos y ambientales; se debería hacer
hincapié en el análisis de las interacciones y sinergias, y fomentar la utilización de
una amplia gama de métodos analíticos, de manera de contar con diferentes puntos de
vista;
b) Adoptar procedimientos analíticos amplios para la evaluación previa y simultanea de
las consecuencias de las decisiones, incluidas las consecuencias para la economía y el
medio ambiente y para la relación que existe entre ambos sectores; esos procedimientos
deberían abarcar no solo los proyectos sino también las políticas y los programas; el
análisis debería incluir también la evaluación de los costos, los beneficios y los
riesgos;
c) Adoptar criterios de planificación flexibles e integradores que permitan el examen de
objetivos múltiples y el ajuste a las nuevas necesidades; para ello pueden ser útiles
los criterios de integración de esferas a nivel de los ecosistemas o de las cuencas
hídricas;
d) Adoptar sistemas integrados de gestión, especialmente para la ordenación de los
recursos naturales; se deberían estudiar los métodos tradicionales o autóctonos y
utilizarlos cuando resultaran ser útiles; no deberían marginarse las funciones
tradicionales de la mujer como resultado de la introducción de nuevos sistemas de
gestión;
e) Adoptar criterios integrados para el desarrollo sostenible a nivel regional, incluidas
las zonas transfronterizas, con sujeción a los requisitos que impongan las circunstancias
y necesidades particulares;
f) Utilizar instrumentos de política (jurídicos, reglamentarios y económicos) como
medio de planificación y de gestión para tratar de lograr la incorporación de criterios
de eficiencia en la adopción de decisiones; se deberían examinar y adaptar
periódicamente los instrumentos con objeto de que siguieran siendo efectivos;
g) Delegar funciones de planificación y gestión en los niveles más inferiores de la
autoridad pública sin comprometer por ello la eficacia; en particular, deberían
examinarse las ventajas de ofrecer oportunidades eficaces y equitativas a la mujer para
lograr su participación;
h) Establecer procedimientos para que las comunidades locales participen en actividades de
planificación en lo que respecta a accidentes imprevistos en la industria y en el medio
ambiente, y mantener abierto el intercambio de información sobre los riesgos locales.
c) Datos e información
8.6. Los países podrían elaborar sistemas para la vigilancia y la evaluación de los
progresos hacia el logro del desarrollo sostenible mediante la adopción de indicadores
que midan los cambios en todo el espectro económico, social y ecológico.
d) Adopción de una estrategia nacional de desarrollo
sostenible
8.7. Los gobiernos, en colaboración con las organizaciones internacionales cuando
procediera, deberían adoptar una estrategia nacional de desarrollo sostenible basada,
entre otras cosas, en la aplicación de las decisiones adoptadas en la Conferencia,
especialmente en relación con el Programa 21. Esa estrategia debe tener en cuenta el plan
nacional de desarrollo y armonizar los diversos planes y políticas económicos, sociales
y ambientales que estén en marcha en el país. La experiencia adquirida en las
actividades actuales de planificación, como los informes nacionales para la Conferencia,
las estrategias nacionales de conservación y los planes de acción sobre el medio
ambiente, deben utilizarse e incorporarse plenamente en una estrategia de desarrollo
sostenible impulsada por el país. Sus objetivos deben asegurar un desarrollo económico
socialmente responsable y al mismo tiempo proteger la base de recursos y el medio ambiente
para beneficio de generaciones futuras. La estrategia debe elaborarse con la mayor
participación posible. Debe basarse en una evaluación a fondo de la situación y las
iniciativas actuales.
Medios de ejecución
a) Financiación y evaluación de los costos
8.8. La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo total medio por año
(1993-2000) de la realización de las actividades de este programa ascenderá a unos 50
millones de dólares, que la comunidad internacional suministrara a título de donación o
en condiciones de favor. Estas estimaciones son indicativas y aproximadas únicamente y no
han sido objeto de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones
financieras, incluidas las no concesionarias, dependerá, entre otras cosas, de las
estrategias y los programas específicos que los gobiernos decidan ejecutar.
b) Investigación de las interacciones entre el medio
ambiente y el desarrollo
8.9. Los gobiernos, en colaboración con la comunidad científica nacional e internacional
y las organizaciones internacionales, deberían intensificar, según procediera, los
esfuerzos por investigar las interacciones que existen dentro de los sistemas social,
económico y ambiental y entre estos sistemas. La investigación se ha de emprender con el
objeto concreto de prestar asistencia en la adopción de decisiones sobre políticas y
facilitar orientaciones sobre el mejoramiento de las prácticas de gestión.
c) Intensificación de la educación y la capacitación
8.10. Los países, en cooperación con las organizaciones nacionales, regionales e
internacionales, según procediera, deberían velar por que existieran o se pudieran
capacitar los recursos humanos indispensables para proceder a la integración del medio
ambiente y el desarrollo en diversas etapas del proceso de adopción de decisiones y de
ejecución. Para ello, deberían mejorar la educación y la capacitación técnica,
especialmente de mujeres y niñas, mediante la integración de los criterios
interdisciplinarios del caso, en la enseñanza técnica, profesional y universitaria, y en
otros programas de estudio. También se debería efectuar la capacitación sistemática de
funcionarios públicos, planificadores y administradores, dando prioridad a los criterios
de integración necesarios y a las técnicas de planificación y gestión adecuadas a las
condiciones particulares del país.
d) Promoción de la conciencia pública
8.11. Los países, en cooperación con instituciones y grupos nacionales, medios de
comunicación y la comunidad internacional, deberían adoptar medidas para que la opinión
pública en general y los círculos especializados cobraran conciencia de la importancia
de tener simultáneamente en cuenta el medio ambiente y el desarrollo, y deberían
establecer mecanismos para facilitar el intercambio directo de información y de opiniones
con el público. Se debería poner especial empeño en destacar las responsabilidades y
las posibles aportaciones de los diferentes grupos sociales.
e) Fortalecimiento de la capacidad institucional
nacional
8.12. Los gobiernos, cooperando, según procediera con las organizaciones
internacionales, deberían fortalecer la capacidad institucional nacional para integrar
las cuestiones económicas, sociales y ambientales en todos los niveles de los procesos de
adopción de decisiones y de ejecución. Se debería dar prioridad al abandono de los
enfoques sectoriales restringidos y a la adopción de medidas encaminadas a lograr la
plena coordinación y cooperación intersectoriales.
B. Establecimiento de un marco
jurídico y reglamentario eficaz
Bases para la acción
8.13. Las leyes y los reglamentos adecuados a las condiciones particulares de los
países se cuentan entre los instrumentos más importantes para poner en práctica las
políticas sobre el medio ambiente y el desarrollo, no solo mediante los métodos de
"mando y control", sino también como marco normativo para llevar a cabo la
planificación económica y establecer instrumentos de mercado. De todos modos, y a pesar
de que aumenta constantemente el volumen de textos jurídicos relacionados con ese sector,
gran parte de las disposiciones promulgadas son fragmentarias, regulan aspectos muy
concretos o no cuentan con el respaldo necesario de un mecanismo institucional ni de una
autoridad a los efectos de lograr su cumplimiento y su ajuste oportuno.
8.14. Aunque hay una constante necesidad de llevar a cabo
reformas legislativas en todos los países, los países en desarrollo están especialmente
afectados por las deficiencias de sus leyes y reglamentos. Para integrar en forma eficaz
el medio ambiente y el desarrollo en las políticas y prácticas de cada país, es
indispensable elaborar y poner en vigor leyes y reglamentos integrados, que se apliquen en
la práctica y se basen en principios sociales, ecológicos, económicos y científicos
racionales. Asimismo, es indispensable formular programas viables para examinar las leyes,
los reglamentos y las normas que se adopten y hacerlos cumplir. Es posible que muchos
países necesiten apoyo técnico para lograr estas metas. Las necesidades de cooperación
técnica en esta esfera incluyen la información jurídica, los servicios de
asesoramiento, la capacitación especializada y el aumento de la capacidad institucional.
8.15. La promulgación y aplicación de las leyes y los
reglamentos en los planos nacional, estatal, provincial y municipal son también
indispensables para aplicar la mayoría de los acuerdos internacionales relacionados con
el medio ambiente y el desarrollo, como lo demuestra la obligación que frecuentemente se
suele incluir en los tratados de informar acerca de las medidas legislativas. En el
contexto de los preparativos de la Conferencia, se ha hecho un examen de los acuerdos
vigentes en el que se señala que hay graves problemas de cumplimiento en este ámbito y
que es necesario mejorar la ejecución nacional y, en los casos en que proceda, la
asistencia técnica conexa. Al formular sus prioridades nacionales, los países deben
tener en cuenta las obligaciones internacionales.
Objetivos
8.16. El objetivo general consiste en promover, de conformidad con las
condiciones particulares de cada país, la integración de las políticas de medio
ambiente y desarrollo mediante la formulación de leyes, reglamentos, instrumentos y
mecanismos coercitivos adecuados a nivel nacional, estatal, provincial y local. Habida
cuenta de que los países determinaran sus propias prioridades de conformidad con sus
necesidades y planes, políticas y programas nacionales y, en los casos en que proceda,
regionales, se proponen los objetivos siguientes:
a) Difundir información sobre innovaciones jurídicas y
reglamentarias eficaces en la esfera del medio ambiente y el desarrollo,con inclusión de
instrumentos de carácter coercitivo e incentivos al cumplimiento, para fomentar su mayor
utilización y su adopción en los planos nacional, estatal, provincial y local;
b) Prestar asistencia a los países que la soliciten para modernizar y fortalecer el marco
legislativo y reglamentario por el que se rija el desarrollo sostenible, teniendo
debidamente en cuenta los valores sociales y las infraestructuras locales;
c) Alentar la formulación y ejecución de programas nacionales, estatales, provinciales y
locales que evalúen y promuevan el cumplimiento de las leyes y respondan en forma
adecuada al incumplimiento.
Actividades
a) Aumento de la efectividad de las leyes y los reglamentos
8.17. Los gobiernos, con la asistencia, según procediera, de las organizaciones
internacionales competentes, deberían evaluar periódicamente sus leyes y reglamentos y
los mecanismos institucionales conexos de carácter institucional y administrativo que
existan en los planos nacional, estatal, local y municipal, en relación con el medio
ambiente y el desarrollo sostenible, con miras a hacerlos eficaces en la práctica. Los
programas que se formulen a tal efecto deberían incluir la promoción de la conciencia
del público, la preparación y distribución de material de orientación y la
capacitación especializada, mediante cursos prácticos, seminarios, programas de
educación y conferencias de funcionarios públicos encargados de formular, aplicar,
vigilar y hacer cumplir las leyes y los reglamentos.
b) Establecimiento de procedimientos judiciales y
administrativos
8.18. Los gobiernos y los legisladores, con el apoyo, según procediera, de las
organizaciones internacionales competentes deberían establecer procedimientos judiciales
y administrativos de indemnización y reparaciones en los casos de actos que afectaran el
medio ambiente y el desarrollo y que pudieran ser ilegales o violar los derechos que
establece la ley, y deberían propiciar el acceso de personas, grupos y organizaciones que
tengan un interés jurídico reconocido.
c) Suministro de información jurídica y servicios de
apoyo
8.19. Las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales competentes
podrían cooperar para facilitar a los gobiernos y a los legisladores que lo soliciten un
programa integrado de servicios de información jurídica en materia de medio ambiente y
desarrollo (derecho del desarrollo sostenible), adaptado especialmente a las necesidades
particulares de los ordenamientos jurídicos y administrativos del país receptor. Estos
sistemas podrían incluir asistencia en la preparación de inventarios y exámenes amplios
de los sistemas jurídicos nacionales. Las experiencias anteriores han demostrado la
utilidad de combinar los servicios especializados de información jurídica y el
asesoramiento jurídico. Dentro del sistema de las Naciones Unidas, se evitaría la
duplicación de las bases de datos y se facilitaría la división del trabajo. Estos
organismos podrían examinar la posibilidad y los méritos de realizar exámenes de
determinados ordenamientos jurídicos nacionales.
d) Establecimiento de una red de cooperación para la
capacitación en derecho del desarrollo sostenible
8.20. Las instituciones internacionales y universitarias competentes podrían
colaborar para establecer, dentro de marcos convenidos, programas de postrado y servicios
de capacitación en el empleo, destinados especialmente a pasantes de países en
desarrollo que deseen cursar estudios de derecho del medio ambiente y el desarrollo. La
capacitación abarcaría la aplicación y el mejoramiento progresivo de las leyes
vigentes; las técnicas conexas de negociación, redacción y mediación y la
capacitación de instructores. Las organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales que ya realizan actividades de esa índole deben colaborar con las
universidades correspondientes con miras a armonizar la planificación de los programas de
estudio y ofrecer las mejores opciones posibles a los gobiernos interesados y a los
posibles patrocinadores.
e) Elaboración de programas nacionales eficaces para el
examen y el cumplimiento de leyes nacionales, estatales, provinciales y locales sobre el
medio ambiente y el desarrollo
8.21. Cada país debería formular estrategias integradas para llevar a su máxima
expresión el cumplimiento de sus leyes y reglamentos relacionados con el desarrollo
sostenible, con asistencia de las organizaciones internacionales y de otros países,
según procediera. Las estrategias deben incluir:
a) Leyes, reglamentos y normas que puedan hacerse cumplir y
se basen en principios económicos, sociales y ecológicos racionales y en la evaluación
adecuada de los riesgos, e incorporen sanciones destinadas a castigar las violaciones,
obtener compensación e impedir violaciones futuras;
b) Mecanismos para promover el cumplimiento;
c) La capacidad institucional para reunir datos sobre el cumplimiento, examinar
periódicamente el cumplimiento, detectar las violaciones, establecer las prioridades de
las medidas de coerción, aplicar dichas medidas en forma eficaz y realizar evaluaciones
periódicas de la eficacia de los programas de cumplimiento y coerción;
d) Mecanismos para la participación adecuada de personas y grupos en la formulación y
aplicación de leyes y reglamentos sobre el medio ambiente y el desarrollo.
f) Vigilancia a nivel nacional de las actividades
jurídicas que complementan los instrumentos internacionales
8.22. Las partes contratantes de convenios internacionales, en consulta con las
secretarías de las convenciones internacionales pertinentes, deberían mejorar, según
procediera, las prácticas y procedimientos de información sobre las medidas jurídicas y
reglamentarias adoptadas. Las partes contratantes de convenios internacionales podrían
hacer encuestas de muestreo sobre las medidas complementarias internas con sujeción al
consentimiento de los Estados soberanos interesados.
Medios de ejecución
a) Financiación y evaluación de los costos
8.23. La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo total medio por año
(1993-2000) de la realización de las actividades de este programa ascenderá a unos 6
millones de dólares, que la comunidad internacional suministrara a título de donación o
en condiciones de favor. Estas estimaciones son indicativas y aproximadas únicamente y no
han sido objeto de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones
financieras, incluidas las no concesionarias, dependerán, entre otras cosas, de las
estrategias y los programas específicos que los gobiernos decidan ejecutar.
b) Medios científicos y tecnológicos
8.24. El programa se basa fundamentalmente en la continuación de los trabajos en
curso de reunión, traducción y evaluación de datos jurídicos.
Cabe esperar que la intensificación de la cooperación
entre las bases de datos existentes se traduzca en una división más adecuada del trabajo
(por ejemplo, mediante la agrupación por zonas geográficas de los datos de los boletines
oficiales y otras fuentes de referencia) y en una mayor normalización y compatibilidad de
los datos, según proceda.
c) Desarrollo de los recursos humanos
8.25. Se espera que la participación en la red de capacitación redunde en beneficio
de los profesionales de países en desarrollo y que mejore las oportunidades de
capacitación de la mujer. Hay una gran demanda de ese tipo de capacitación de postrado y
en el empleo. Los seminarios, cursos prácticos y conferencias sobre el examen y las
medidas de aplicación que se han celebrado hasta la fecha han sido muy satisfactorios y
bien concurridos. La finalidad de esas actividades es desarrollar recursos (tanto humanos
como institucionales) con el objeto de formular y ejecutar programas eficaces para el
examen y la aplicación constante de leyes, reglamentos y normas nacionales y locales
relacionados con el desarrollo sostenible.
d) Fortalecimiento de la capacidad jurídica e
institucional
8.26. Una parte importante del programa deberá apuntar a mejorar la capacidad
jurídica e institucional de los países para hacer frente a los problemas internos que
plantea la reglamentación del medio ambiente y el desarrollo sostenible y la
promulgación y aplicación de disposiciones en esa esfera. Se podrían designar centros
regionales de recursos a los que se prestaría apoyo para que establecieran bases de datos
especializados y servicios de capacitación para diversos grupos lingüísticos o
culturales de los distintos ordenamientos jurídicos.
C. Utilización eficaz de
instrumentos económicos e incentivos de mercado y de otro tipo.
Bases para la acción
8.27. Las leyes y los reglamentos relativos al medio ambiente son importantes,
aunque no cabe esperar que por si solos resuelvan los problemas que plantean el medio
ambiente y el desarrollo. Los precios, los mercados y las políticas tributaria y
económica de los gobiernos desempeñan también un papel destacado en la configuración
de las actitudes y los comportamientos relacionados con el medio ambiente.
8.28. Durante los últimos años, muchos gobiernos,
especialmente de países industrializados, pero también de Europa central y oriental y de
los países en desarrollo, han recurrido cada vez con más frecuencia a enfoques
económicos, incluidos los que se orientan al mercado. Entre los ejemplos se cuentan el
principio de "el que contamina paga" y el concepto más reciente de "el que
utiliza los recursos naturales paga".
8.29. Dentro de un contexto económico de apoyo
internacional y nacional y dado el marco jurídico y reglamentario necesario, los enfoques
económicos y orientados hacia el mercado pueden en muchos casos mejorar la capacidad para
abordar las cuestiones del medio ambiente y el desarrollo. Esto se lograría buscando
soluciones eficaces en función de los costos, aplicando medidas integradas de prevención
y control de la contaminación, promoviendo innovaciones tecnológicas, influyendo en el
comportamiento ecológico del público y proporcionando recursos financieros para alcanzar
los objetivos del desarrollo sostenible.
8.30. Es preciso realizar una labor adecuada para estudiar
y lograr una utilización más eficaz y generalizada de los criterios económicos y
orientados al mercado dentro de un marco amplio de políticas, leyes y reglamentos
relacionados con el desarrollo y adecuados a las condiciones particulares del país, como
parte de un proceso general de transición a políticas económicas y ecológicas que sean
complementarias y se refuercen mutuamente.
Objetivos
8.31. Habida cuenta de que los países determinaran sus propias prioridades de
conformidad con sus necesidades y sus planes, políticas y programas nacionales, se trata
de lograr progresos considerables en los próximos años para alcanzar los tres objetivos
fundamentales siguientes:
a) Incorporar los costos ambientales en las decisiones de
productores y consumidores, a fin de invertir la tendencia a considerar el medio ambiente
como "bien gratuito" y a traspasar esos costos a otros sectores de la sociedad,
a otros países o a las generaciones futuras;
b) Avanzar más hacia la integración de los costos sociales y ecológicos en las
actividades económicas de manera que los precios reflejen en forma adecuada la relativa
escasez y el valor total de los recursos y contribuyan a prevenir la degradación del
medio ambiente;
c) Incluir, en los casos en que proceda, la utilización de principios del mercado en la
redacción de instrumentos y políticas económicos relacionados con el desarrollo
sostenible.
Actividades
a) Mejoramiento o reforma de las políticas nacionales
8.32. A corto plazo, los gobiernos deberían acrecentar gradualmente la experiencia
con instrumentos económicos y mecanismos de mercado mediante la reorientación de sus
políticas, teniendo en cuenta los planes, las prioridades y los objetivos nacionales, a
fin de:
a) Establecer combinaciones eficaces de enfoques
económicos, normativos y voluntarios (autónomos);
b) Eliminar o reducir la subvenciones que no se ajusten a los objetivos del desarrollo
sostenible;
c) Reformar las estructuras existentes de incentivos económicos y fiscales para alcanzar
los objetivos del medio ambiente y el desarrollo;
d) Establecer un marco de políticas que aliente la creación de nuevos mercados en la
lucha contra la contaminación y en la ordenación ecológicamente más racional de los
recursos;
e) Lograr una estructura de precios coherente con los objetivos del desarrollo sostenible.
8.33. En particular, los gobiernos deberían examinar, en
cooperación, según procediera, con el comercio y la industria, el modo de utilizar con
eficacia los instrumentos económicos y los mecanismos de mercado en las esferas
siguientes:
a) Las cuestiones relacionadas con la energía, el
transporte, la agricultura y la silvicultura, el agua, los desechos, la salud, el turismo
y los servicios terciarios;
b) Las cuestiones de carácter mundial y transfronterizo;
c) La elaboración e introducción de una tecnología ecológicamente racional y su
adaptación, difusión y transferencia a los países en desarrollo, de conformidad con el
capítulo 34.
b) Consideración de las circunstancias particulares de
los países en desarrollo y de los países con economías en transición.
8.34. Se debería hacer un esfuerzo especial para adaptar la utilización de los
instrumentos económicos y de los mecanismos de mercado a las necesidades particulares de
los países en desarrollo y de los países con economías en transición, con la
asistencia de las organizaciones regionales e internacionales que se ocupan de la
economía y del medio ambiente, así como, según procediera, de institutos de
investigación privados. Con tal fin, se debería:
a) Prestar apoyo técnico a esos países en relación con
los problemas de aplicación de los instrumentos económicos y de los mecanismos de
mercado;
b) Fomentar la celebración de seminarios regionales y, tal vez, el establecimiento de
centros regionales especializados.
c) Preparación de un inventario de las aplicaciones eficaces de los instrumentos
económicos y de los mecanismos de mercado.
8.35. Dado que la utilización de los instrumentos
económicos y de los mecanismos de mercado es relativamente reciente, se deberá fomentar
activamente el intercambio de información sobre la experiencia adquirida por los
diferentes países con tales procedimientos. A ese respecto, los gobiernos deberían
alentar la utilización de los medios de intercambio de información existentes para
estudiar las aplicaciones eficaces de los instrumentos económicos.
d) Fomento de la comprensión de la función de los
instrumentos económicos y de los mecanismos de mercado
8.36. Los gobiernos deberían fomentar las investigaciones y los análisis de las
aplicaciones eficaces de los instrumentos e incentivos económicos, con la asistencia y el
apoyo de las organizaciones regionales e internacionales que se ocupan de la economía y
del medio ambiente, así como de institutos de investigación privados, prestando especial
atención a cuestiones clave tales como:
a) La función de los impuestos ambientales adaptados a las
condiciones nacionales;
b) Las repercusiones de los instrumentos e incentivos económicos sobre la competitividad
y el comercio internacional, y la necesidad potencial de cooperación y coordinación
internacionales apropiadas en el futuro;
c) Las posibles consecuencias sociales y distributivas de la utilización de los diversos
instrumentos.
e) Establecimiento de un mecanismo para examinar la
fijación de precios
8.37. Es preciso comprender mejor tanto las ventajas teóricas de la aplicación de
políticas de fijación de los precios, cuando proceda, como las repercusiones prácticas
de la adopción de medidas al respecto. En consecuencia, se debería iniciar, en los
planos nacional e internacional y en cooperación con el comercio, la industria, grandes
empresas, empresas transnacionales y otras agrupaciones sociales, según proceda, el
examen de lo siguiente:
a) Las consecuencias prácticas de orientarse hacia una
política de fijación de precios que incorpore los costos ambientales pertinentes, a fin
de contribuir al logro de los objetivos del desarrollo sostenible;
b) Las consecuencias para la fijación de precios de las materias primas de los países
exportadores, incluidas las consecuencias de tales políticas de fijación de precios para
los países en desarrollo;
c) Las metodologías utilizadas para evaluar los costos de la protección del medio
ambiente.
f) Mejoramiento de la comprensión de la economía del
desarrollo sostenible
8.38. El mayor interés por los instrumentos económicos, incluidos los mecanismos de
mercado, exige también un esfuerzo concertado para comprender mejor la economía del
desarrollo sostenible. Con tal fin, se debería:
a) Alentar a los establecimientos de enseñanza superior a
que revisen sus programas de estudio y refuercen los estudios de la economía del
desarrollo sostenible;
b) Alentar a las organizaciones económicas regionales e internacionales y a los
institutos de investigación privados competentes a que organicen cursos de formación y
seminarios para los funcionarios nacionales;
c) Alentar al comercio y la industria, incluidas las grandes empresas industriales y las
empresas transnacionales con experiencia en cuestiones ecológicas, a que organicen
programas de capacitación para el sector privado y otros grupos.
Medios de ejecución
8.39. Este programa entraña el ajuste o la reorientación de las políticas de
los gobiernos. También requiere la participación de las organizaciones y los organismos
económicos y ecológicos internacionales y regionales que se ocupan del medio ambiente y
que son competentes en esta esfera, con inclusión de las empresas transnacionales.
a) Financiación y evaluación de los costos
8.40. La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo total medio por año
(1993-2000) de la realización de las actividades de este programa ascenderá a unos 5
millones de dólares, que la comunidad internacional suministrara a título de donación o
en condiciones de favor. Estas estimaciones son indicativas y aproximadas únicamente y no
han sido objeto de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones
financieras, incluidas las no concesionarias, dependerán, entre otras cosas, de las
estrategias y los programas específicos que los gobiernos decidan ejecutar.
D. Establecimiento de sistemas de
contabilidad ecológica y económica integrada.
Bases para la acción
8.41. Un primer paso hacia la integración de la sostenibilidad en la gestión
económica es la determinación más exacta de la función fundamental del medio ambiente
como fuente de capital natural y como sumidero de los subproductos generados por la
producción de capital por el hombre y por otras actividades humanas. Como el desarrollo
sostenible tiene dimensiones sociales, económicas y ecológicas, es también importante
que los procedimientos de contabilidad nacionales no se limiten a medir la producción de
bienes y servicios remunerados de la forma tradicional. Es necesario elaborar un marco
común con arreglo al cual se incluyan en cuentas subsidiarias las aportaciones de todos
los sectores y de todas las actividades de la sociedad que no se incluyan en las cuentas
nacionales tradicionales, teniendo presente consideraciones de validez teórica y
viabilidad. Se propone la adopción de un programa de creación de sistemas de
contabilidad ecológica y económica integrada en todos los países.
Objetivos
8.42. El principal objetivo es ampliar los sistemas actuales de contabilidad
económica nacional para dar cabida en ellos a la dimensión ambiental y a la dimensión
social, incluyendo por lo menos sistemas de cuentas subsidiarias para los recursos
naturales en todos los Estados miembros. Los sistemas resultantes de contabilidad
ecológica y económica integrada que habrían de establecerse en todos los Estados
miembros lo antes posible deberían considerarse, durante un futuro próximo, como un
complemento de los sistemas tradicionales de contabilidad nacional, y no como un mecanismo
destinado a sustituirlos. Los sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada
formarían parte integrante del proceso nacional de adopción de decisiones en materia de
desarrollo. Los organismos nacionales de contabilidad deberían trabajar en estrecha
colaboración con los departamentos nacionales de estadística ecológica, con los
servicios geográficos y con los departamentos que se ocupan de los recursos naturales. La
definición de económicamente activo podría ampliarse para hacerla extensiva a las
personas que en todos los países realizan trabajos productivos pero no remunerados. De
esta forma se podría medir debidamente su contribución y tenerla en cuenta en el proceso
de adopción de decisiones.
Actividades
a) Fortalecimiento de la cooperación internacional
8.43. La Oficina de Estadística de la Secretaría de las Naciones Unidas debería:
a) Poner a disposición de todos los Estados miembros los
métodos que figuran en el Manual de contabilidad ecológica y económica integrada del
sistema de cuentas nacionales;
b) En colaboración con otras organizaciones competentes de las Naciones Unidas, continuar
desarrollando, probando y mejorando y después normalizar los conceptos y métodos
adoptados provisionalmente, tales como los propuestos en el Manual del sistema de cuentas
nacionales, manteniendo informados a los Estados miembros sobre la situación de los
trabajos a lo largo de todo este proceso;
c) Coordinar, en estrecha cooperación con otras organizaciones internacionales, la
capacitación, en pequeños grupos, de contadores nacionales, estadísticos especializados
en el medio ambiente y personal técnico nacional para la creación, la adaptación y el
mejoramiento de sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada.
8.44. El Departamento de Desarrollo Económico y Social de
la Secretaría, en estrecha colaboración con otras organizaciones competentes de las
Naciones Unidas, debería:
a) Fomentar, en todos los Estados miembros, la utilización
de indicadores de un desarrollo sostenible en sus programas nacionales de planificación
económica y social y en sus procedimientos de adopción de decisiones, con miras a la
eficaz integración de los sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada en
la planificación del desarrollo económico en el plano nacional;
b) Fomentar la adopción de un mejor sistema de reunión de datos ecológicos, económicos
y sociales.
b) Mejoramiento de los sistemas de contabilidad nacional
8.45. En el plano nacional, el programa podría ser adoptado principalmente por los
organismos que se ocupan de las cuentas nacionales, en estrecha cooperación con los
departamentos que se encargan de las estadísticas ecológicas y de los recursos
naturales, con miras a ayudar a los especialistas en análisis económico nacional y a los
encargados de la planificación económica nacional. Las instituciones nacionales
deberían desempeñar un papel fundamental, no solo como depositarias del sistema, sino
también en relación con su adaptación, su establecimiento y su utilización continua.
Los trabajos productivos no remunerados, tales como los trabajos domésticos y el cuidado
de los niños, deberían incluirse, cuando procediera, en las cuentas nacionales
subsidiarias y en las estadísticas económicas. Los estudios sobre la utilización del
tiempo podrían ser un primer paso en el proceso de elaboración de esas cuentas
subsidiarias.
c) Establecimiento de un proceso de evaluación
8.46. En el plano internacional, la Comisión de Estadística debería reunir y
estudiar la experiencia adquirida y asesorar a los Estados miembros en cuestiones
técnicas y metodológicas relacionadas con la ulterior elaboración y la puesta en
práctica de sistemas de contabilidad ecológica y económica integrada en los Estados
miembros.
8.47. Los gobiernos deberían tratar de determinar y
examinar medidas encaminadas a corregir las distorsiones de precios causadas por los
programas ecológicos que afectan a los recursos de tierras, agua, energía y otros.
8.48. Los gobiernos deberían alentar a las empresas a que:
a) Proporcionaran información ecológica pertinente
presentando informes claros y detallados a accionistas, acreedores, empleados, autoridades
gubernamentales, consumidores y público en general;
b) Elaboraran y aplicaran métodos y normas para la contabilidad del desarrollo
sostenible.
d) Mejoramiento de la reunión de datos y de
información
8.49. Los gobiernos podrían considerar la introducción de las mejoras necesarias en
los procedimientos de reunión de datos para establecer sistemas nacionales de
contabilidad ecológica y económica integrada, con miras a contribuir pragmáticamente a
una gestión económica racional. Se debería hacer hincapié en el aumento de la
capacidad de reunir y analizar datos e información sobre el medio ambiente y de
integrarlos como datos económicos, incluyendo datos desglosados por sexos. También se
debería tratar de elaborar cuentas sobre el medio físico. Los organismos internacionales
donantes deberían considerar la posibilidad de financiar el establecimiento de bancos de
datos intersectoriales, con objeto de que la planificación nacional de un desarrollo
sostenible se base en información precisa, fiable y pertinente y responda a las
condiciones nacionales.
e) Fortalecimiento de la cooperación técnica
8.50. La Oficina de Estadística de la Secretaría de las Naciones Unidas, en estrecha
colaboración con las organizaciones competentes de las Naciones Unidas, debería reforzar
los mecanismos existentes para la cooperación técnica entre los países. Esto debería
incluir, en particular, el intercambio de experiencia sobre el establecimiento de sistemas
de contabilidad ecológica y económica integrada, especialmente en lo que se refiere a la
evaluación de los recursos naturales no comercializados y a la normalización de los
procedimientos de reunión de datos. También debería procurarse la cooperación de las
empresas comerciales y la industria, incluidas las grandes empresas industriales y
empresas transnacionales con experiencia en la valoración de ese tipo de recursos.
Medios de ejecución
a) Financiación y evaluación de los costos
8.51. La secretaría de la Conferencia ha estimado que el costo total medio por año
(1993-2000) de la realización de las actividades de este programa ascenderá a unos 2
millones de dólares, que la comunidad internacional suministrara a título de donación o
en condiciones de favor. Estas estimaciones son indicativas y aproximadas únicamente y no
han sido objeto de examen por los gobiernos. Los costos reales y las condiciones
financieras, incluidas las no concesionarias, dependerán, entre otras cosas, de las
estrategias y los programas específicos que los gobiernos decidan ejecutar.
b) Fortalecimiento de las instituciones
8.52. Para poner en práctica los sistemas de contabilidad ecológica y económica
integrada:
a) Se podrían reforzar las instituciones nacionales de los
países en desarrollo para lograr la integración efectiva del medio ambiente y el
desarrollo a nivel de la planificación y la adopción de decisiones;
b) La Oficina de Estadística debería prestar el apoyo técnico necesario a los Estados
miembros, teniendo debidamente en cuenta el proceso de evaluación que ha de establecer la
Comisión de Estadística; la Oficina de Estadística debería proporcionar apoyo técnico
apropiado para el establecimiento de sistemas de contabilidad ecológica y económica
integrada en colaboración con los organismos competentes de las Naciones Unidas.
c) Aumento de la utilización de las tecnologías de la información
8.53. Se podrían elaborar y acordar directrices y
mecanismos para la adaptación y la difusión de las tecnologías de la información a los
países en desarrollo. Se deberían adoptar las tecnologías más avanzadas de gestión de
los datos para que la utilización de los sistemas de contabilidad ecológica y económica
integrada se difunda y tenga la máxima eficiencia.
d) Fortalecimiento de la capacidad nacional
8.54. Los gobiernos, con el apoyo de la comunidad internacional, deberían reforzar su
capacidad institucional nacional de reunir, almacenar, organizar, evaluar y utilizar datos
para la adopción de decisiones. Será preciso, especialmente en los países en
desarrollo, capacitar al personal que vaya a ocuparse, en la totalidad de los niveles, de
todos los sectores relacionados con el establecimiento de sistemas de contabilidad
ecológica y económica integrada. Esa capacitación debería incluir la formación
técnica del personal encargado del análisis económico y ecológico, de la reunión de
datos y de la contabilidad nacional, así como la formación del personal directivo para
que utilice tal información de forma pragmática y apropiada.
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