Introducción

Antecedentes
Es posible que la Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible, realizada en 1996, pase a la historia como una acción que colocó al Hemisferio Occidental a la cabeza del resto del mundo, vale decir la primera región que elaboró un plan básico para el desarrollo sostenible en el marco de los acuerdos globales adoptados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que se celebró en Río de Janeiro en 1992. Lo convenido en Santa Cruz se basó en la Declaración de Río y en la Agenda 21 y consolidó a nivel político lo que se entiende por desarrollo sostenible en las condiciones específicas de las Américas. El Plan de Acción de Bolivia también sentó para el Hemisferio Occidental sus prioridades dentro de la amplia gama de asuntos tratados en la Agenda 21.

En la Cumbre de las Américas, que se llevó a cabo en Miami en 1994, los países del hemisferio reiteraron su consagración al desarrollo sostenible y acordaron varias acciones encaminadas a proteger los recursos naturales renovables, garantizar su uso eficiente y luchar contra la contaminación. En la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo celebrada en Barbados en 1994, dichos gobiernos definieron más precisamente sus prioridades para la acción. Junto con la Agenda 21, los acuerdos de Miami y Barbados han sido los fundamentos del Plan de Acción de Bolivia. Además de determinar que se realizara la Cumbre de Bolivia en 1996, el Plan de Acción de Miami estipuló que se celebraran reuniones anuales sobre desarrollo sostenible, a nivel ministerial, lo cual puso en marcha un proceso importante de diálogo interamericano.

El Plan de Acción de Bolivia es ambicioso e incluye iniciativas en los ámbitos de la salud, la educación, la agricultura, la silvicultura, la diversidad biológica, los recursos hídricos, las áreas costeras, las ciudades, la energía y la minería. Aunque la Declaración y el Plan de Acción no cubren el desarrollo sostenible en su totalidad, constituyen una base para que los países del hemisferio comiencen a concertar gradualmente nuevos acuerdos sobre políticas que abarquen otros elementos fundamentales para lograr un desarrollo económico, social y cultural sostenible desde el punto de vista ambiental.

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Alcance del informe
Un año es quizá un período muy breve para evaluar los logros de la Declaración y el Plan de Acción que los países del Hemisferio Occidental adoptaron en la Cumbre de Bolivia. El mandato de preparar este informe, que le fuera conferido al Secretario General, obedece al deseo de los gobiernos de evaluar sin demora los avances logrados en las 65 iniciativas que conforman el Plan de Acción, lo que en resumidas cuentas constituye una estrategia para procurar que se cumpla con las iniciativas.

El objetivo de este informe es identificar los principales avances en la ejecución de los acuerdos de Santa Cruz y formular algunas recomendaciones para promover acciones futuras relacionadas con las iniciativas aprobadas. Es importante señalar que la mayoría de las actividades vinculadas con las iniciativas empezaron antes de la Cumbre, lo que no hace fácil determinar en qué medida han progresado como resultado de los compromisos asumidos en Bolivia. En su mayoría, esas actividades fueron iniciadas antes de la Cumbre como resultado de los compromisos asumidos en Río de Janeiro, conforme se enuncia en la Declaración sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Agenda 21, las convenciones sobre la diversidad biológica y cambios climáticos, la Declaración sobre Bosques y otros acuerdos multilaterales o iniciativas regionales de origen diverso. Con frecuencia las iniciativas de Santa Cruz se diseñaron para fortalecer actividades que ya estaban en marcha.

Por lo tanto, tenemos por delante una amplia variedad de programas, muchos de los cuales no se pueden vincular fácilmente con la Cumbre de Bolivia, ni por su origen ni sus logros. En este informe se hace una evaluación del progreso logrado en los campos que abarca cada una de las iniciativas de Santa Cruz, sin pretender que sea global. Se procura subrayar las estrategias de ejecución que han tenido éxito, identificar los obstáculos que surgieron y proponer nuevas políticas que puedan ayudar a superar las dificultades.

En el informe se señalan las actividades que se han desarrollado concretamente para cumplir con los mandatos dimanados de la Cumbre que, si bien no son muy numerosas, tienen gran respaldo, son muy dinámicas y de perspectivas promisorias.

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Obstáculos principales a la ejecución de las iniciativas de la Cumbre
El avance modesto que se ha logrado en la acción iniciada como resultado directo de la Cumbre puede atribuirse a las limitaciones de las propias iniciativas, algunas de las cuales se remontan al proceso de preparación de la reunión.

Durante las negociaciones hubo grandes diferencias de opinión con respecto al alcance del Plan de Acción y la responsabilidad que deberían asumir los distintos países de la región durante su ejecución, lo cual dio lugar a niveles de apoyo muy dispares de las iniciativas. Por otra parte, si bien muchas de las iniciativas fueron resultado de procesos cuidadosos de preparación técnica que incluyeron consultas políticas desde una etapa temprana, hubo otras que se incorporaron al final de las negociaciones anteriores a la Cumbre. No se prepararon estudios de antecedentes en temas como el de ciudades sostenibles, por ejemplo, ni se enunciaron con claridad líneas de acción concretas y métodos de ejecución. Se tuvo conciencia de la necesidad de incluir esos detalles, pero faltó tiempo para definir las iniciativas con más profundidad y tornarlas operativas. Asimismo, en la etapa final del proceso de negociación se manifestó una tendencia a eliminar detalles de las iniciativas más extensas, a los efectos de que el documento final fuera homogéneo, y ello dio lugar a que se suprimieran detalles útiles sobre los responsables de su ejecución, en particular en el caso del capítulo sobre recursos hídricos y áreas costeras.

Otro factor limitante ha sido la escasez de recursos financieros para realizar las iniciativas. Durante la Cumbre de Bolivia se expresaron profundas diferencias de opinión al respecto, similares a las que se produjeron en otros foros de negociación, posteriores a la Conferencia de Río, que aún no se han resuelto y que han impedido la puesta en marcha de algunas de las iniciativas.

La realidad es que el Plan de Acción incluye un número excesivo de iniciativas y que los recursos disponibles en el corto plazo no han sido suficientes para que se logren avances significativos. Una tarea primordial que deben realizar los gobiernos es clasificar las iniciativas por orden de prioridad y distribuir con acierto los recursos limitados de que se dispone. Eso es cierto especialmente al nivel interamericano, donde hay muy pocos fondos disponibles para respaldar acciones colectivas de los Estados miembros.

Muchos de los elementos que obstaculizaron las acciones tendientes a poner en práctica los acuerdos de la Cumbre de Río, también se hicieron presentes en el caso de los acuerdos de Bolivia. En la Asamblea Especial de las Naciones Unidas (Río +5) se reconoció el poco progreso logrado a partir de la reunión de Río, pero las diferentes interpretaciones de algunos de los acuerdos fundamentales que se manifestaron en la Cumbre de la Tierra impidieron que se trazaran estrategias para superar los problemas de ejecución. Esta situación es motivo de preocupación, pero debería servir de aliciente a los países del hemisferio para aceptar el reto y resolver la situación a nivel regional.

Otro hecho que se ha erigido en barrera a la ejecución del Plan de Acción de Bolivia se sitúa en el plano nacional. Durante el proceso de negociación de las iniciativas, muchas de las instituciones que tenían jurisdicción sobre áreas pertinentes no participaron de la manera debida y, por lo tanto, no estaban cabalmente comprometidas a poner en práctica las iniciativas en cuestión. Esta es una situación que puede resolverse pero que requerirá una acción decisiva en las esferas más altas del gobierno. En el caso de las acciones hemisféricas encomendadas por la Cumbre, una estrategia que se ha comprobado es la de establecer puntos focales en los países y asegurarse de que las responsabilidades se hayan asignado de manera transparente. Es obviamente necesario proseguir con un diálogo sustantivo que reúna a todas las instituciones pertinentes.

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Foro de las Américas sobre Desarrollo Sostenible

Antecedentes
El seguimiento más significativo al consenso logrado en la Cumbre no es un informe sobre los acontecimientos relacionados con esas iniciativas, ni una serie de informes, sino un diálogo continuo y constructivo que intensificará los esfuerzos para hacer realidad los compromisos que se han contraído.

El Plan de Acción de la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible es, en muchos sentidos, una obra en curso. Existe una gran necesidad de contar con un foro organizado para definir mejor las prioridades y diseñar acciones prácticas y factibles de llevar a la práctica. Posiblemente también sea necesario identificar nuevas iniciativas e incorporar nuevos temas, no contemplados en el Plan original. Se necesita un espacio en el cual las autoridades de más alto nivel de los gobiernos del hemisferio puedan intercambiar experiencias sobre la manera de lograr la sostenibilidad ambiental de los sectores económicos y sociales críticos. Ese diálogo puede servir de base para definir políticas públicas a nivel nacional y poner en marcha el concepto de desarrollo sostenible. Para hacer frente de manera adecuada a esas necesidades, se propone el establecimiento de un foro sobre desarrollo sostenible a nivel ministerial dentro del marco del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI), como parte del temario de sus reuniones anuales.

Funciones
El Foro de las Américas sobre Desarrollo Sostenible desempeñaría las siguientes funciones:

1. Procurar que el contenido de la Declaración de Santa Cruz de la Sierra se refleje en las políticas regionales, subregionales y nacionales de desarrollo sostenible.
2. Promover la ejecución de las iniciativas contenidas en el Plan de Acción definiendo metas, medios de lograrlas, y organismos responsables de la ejecución, e identificando nuevas iniciativas cuando sea necesario.
3. Promover un diálogo regional estructurado sobre experiencias en la resolución de problemas del medio ambiente y del desarrollo sostenible compartidos por los países, como estrategia encaminada a elevar la capacidad del gobierno para definir y poner en práctica políticas pertinentes.
4. Adoptar posiciones hemisféricas para las negociaciones que tienen lugar a nivel internacional sobre cuestiones del medio ambiente y el desarrollo sostenible.

Temario para los próximos tres años
En vista de la amplitud de estas funciones, se propone que el Foro de las Américas sobre Desarrollo Sostenible se concentre cada año en sólo dos de los temas planteados en el Plan de Acción de Bolivia. Se recomienda el siguiente temario para los próximos años:

1999: Salud y agua

2000: Ciudades y energía

2001: Agricultura y biodiversidad

Uno de los criterios básicos para la selección de los dos temas que se tratarían simultáneamente en un año dado es que estén estrechamente interrelacionados y que el diálogo entre los dos sectores o esferas de actividad sea conducente a la formulación de políticas intersectoriales. Los dos temas propuestos para el primer año, salud y agua, son buenas ilustraciones del proceso. Muchos de los problemas de salud de la región están vinculados con la falta de agua potable y la eliminación insatisfactoria de aguas servidas domiciliarias e industriales. Esas situaciones exigen el diseño y la puesta en práctica de políticas integrales y la coordinación de los distintos sectores involucrados.

Un temario concebido de esta manera reduce el alcance del debate a dimensiones manejables, en tanto mantiene un foco integrado. Se solicitaría a los ministros de los sectores pertinentes que traten los puntos del temario junto con los ministros del medio ambiente, economía o planificación, según corresponda. El foco debería centrarse en cuestiones intersectoriales en particular y las conclusiones de las reuniones deberían centrarse en acciones encaminadas a fomentar una coordinación más efectiva entre los sectores a fin de lograr el desarrollo sostenible.

Por otra parte, como resultado de la concentración del diálogo en cuestiones que residen en la interface entre dos sectores, intervendrían autoridades del gobierno de niveles altos, lo que es necesario para resolver problemas o conflictos que no pueden resolverse dentro de los sectores individuales. Es probable que estos encuentros fomenten el tipo de reuniones del CIDI de alto nivel que prescribe la Carta de la OEA, por mandato de los gobiernos. Por medio de este mecanismo podrían abordarse temas complejos de sostenibilidad en un marco práctico sin que se intente tratar de una sola vez el vasto tema del desarrollo sostenible.

Además de tratar temas intersectoriales, los temarios deberían enfocarse también en cuestiones específicas que adelantarían el proceso de puesta en práctica de las iniciativas acordadas en la Cumbre de Bolivia, sobre todo las que requieran acciones colectivas por parte de los gobiernos.

Podrían incluirse también cuestiones amplias de política vinculadas con la Declaración de Santa Cruz de la Sierra, con miras a intensificar el diálogo y las acciones a nivel regional y establecer posiciones hemisféricas para las negociaciones a nivel mundial.

En definitiva, las reuniones ministeriales deberían ser responsables de determinar líneas de acción concretas y especificar los objetivos pertinentes, las actividades, los resultados esperados, los recursos financieros, y las instituciones nacionales e internacionales que se encargarían de la puesta en práctica.

Deberá subrayarse que no se incluirían todos los elementos posibles de los temas a considerar en un año dado, sino únicamente aquellos que ofrecen una clara posibilidad de establecer un intercambio fructífero de experiencias con el objeto de formular recomendaciones de política o de decidir poner en práctica propuestas de acción específicas o de llegar a posiciones hemisféricas para las negociaciones a nivel mundial. En cada caso, uno de los criterios prioritarios para la inclusión de un tema sería que puedan tratarse de manera integrada sus dimensiones de medio ambiente y de desarrollo.

Composición del foro, entidades participantes y métodos de trabajo
El Foro de las Américas sobre Desarrollo Sostenible, que se situaría dentro del CIDI, podría operar de la siguiente manera:

Funcionaría por medio de reuniones ministeriales anuales, en las que se trataría un temario establecido por el CIDI en sus reuniones regulares.

Sus participantes serían ministros o funcionarios de alto nivel de los sectores definidos en el Plan de Acción de Bolivia, además de los ministros de economía, planificación nacional y medio ambiente, o sus equivalentes nacionales. Dada la índole multisectorial del Foro, la OEA invitaría a otras organizaciones interesadas en los temas, tales como la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), o la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), para que participen en las reuniones y colaboren en su planificación y seguimiento.

Durante los 12 meses previos a las reuniones ministeriales anuales del CIDI sobre desarrollo sostenible, se realizarían preparativos a un nivel político y técnico adecuado para obtener el consenso necesario y verificar que las líneas de acción presentadas a los ministros para su consideración sean viables, en caso de ser adoptadas. Estos preparativos se emprenderían de conformidad con la índole de los temas a tratar. Incluirían la preparación de estudios e informes y la organización de talleres, seminarios o foros de negociación, entre otros. Como producto final de estas actividades se generarían documentos políticos y técnicos, que contendrían recomendaciones específicas para la consideración y la posible adopción por la reunión ministerial convocada bajo los auspicios del CIDI.

Se procuraría que el Foro de las Américas sobre Desarrollo Sostenible se coordine plenamente con el Foro de Ministros Latinoamericanos del Medio Ambiente, de manera que sus actividades se complementen mutuamente y no se dupliquen. Como es bien conocido, este vigoroso foro tiene un notable historial de logros y se concentra principalmente en temas que son de interés de los ministros del medio ambiente.

El Foro del CIDI, según el mandato, se concentraría en los aspectos intersectoriales del desarrollo sostenible. Se deberían hacer esfuerzos para coordinar las actividades del Foro sobre Desarrollo Sostenible con las de la Comisión Forestal de la FAO para América Latina y el Caribe y con la Comisión Centroamericana sobre Desarrollo Sostenible.

Además, la Secretaría de la OEA debería procurar utilizar los diálogos técnicos interamericanos que tienen lugar bajos sus auspicios, como el Diálogo Interamericano sobre Administración de Aguas y el que se está creando en el campo de la biodiversidad, para respaldar el Foro de las Américas sobre Desarrollo Sostenible.

Secretaría Técnica
La secretaría técnica de las reuniones ministeriales y otros diálogos técnicos sería responsabilidad de la OEA, en colaboración con otras organizaciones internacionales y regionales, como se mencionó previamente. Dentro de la OEA, la Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente funcionaría como secretaría técnica para las reuniones en asociación con otras unidades según sea necesario, bajo la coordinación general de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral. Se solicitaría asimismo a Organismos Especializados del sistema interamericano, como la OPS y el IICA, que presten su apoyo a los diálogos.

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