216. En lo que hace a las modalidades implantadas para estructurar la gestión ambiental en todos los niveles y sectores del Estado, aún con las falencias que puedan provenir de no contar con una información suficiente u homogénea, en los Capítulos anteriores se ha procurado reflejar medianamente los esfuerzos realizados por los países.

217. En este Capítulo se intentará hacer un balance de los resultados alcanzados, tomando muy en cuenta las opiniones vertidas por los propios países en la encuesta que se hiciera circular, sin perjuicio de volcar algunas hipótesis propias que incentiven la discusión del presente documento.

218. El relevamiento realizado muestra, en primer lugar, el positivo avance institucional que ha significado la creación, en prácticamente todos los países, en algunos antes, en otros más tarde, de "organismos ambientales principales" lo que es demostrativo de que los Estados han asumido como definitivo que los problemas ambientales deben ser encarados por el Estado y que su abordamiento por éste amerita la creación de una instancia institucional propia, distinta de las que hasta entonces eran tradicionales en la administración pública.

219. Sin embargo, pese a lo relevante de este hecho, la realidad muestra que en la región, tomada como conjunto, la degradación ambiental ha continuado su ritmo de décadas anteriores y, en varios campos, se ha agravado aún más. Los propios gestores públicos, las organizaciones no gubernamentales, los medios de comunicación y la sociedad civil en general expresan la sensación de que la concreción de los objetivos del desarrollo sostenible se va tornando, a medida que transcurre el tiempo, más lejana que próxima, más difícil que viable.

220. A pesar del desarrollo que ha tenido la legislación ambiental su grado de aplicación concreta ha sido y es, en general, muy bajo. Las conductas de buena parte de los agentes sociales que podrían calificarse de principales responsables del deterioro ambiental han variado mucho menos de lo que esa legislación pretendió al momento de su dictado y, a su vez, las estadísticas sobre la efectiva penalización estatal de las conductas antijurídicas muestran índices muy bajos. La sociedad percibe amplios bolsones de "impunidad jurídica ambiental"; ello desmerece el valor de las leyes en cuanto instrumento idóneo de la gestión ambiental y provoca falta de credibilidad en las instituciones estatales responsables del control y la gestión. Ahora que existen los organismos ambientales la sociedad tiende a atribuir a éstos, con eclusividad, la responsabilidad por esos resultados negativos.

221. Lo mismo ocurre cuando el Estado, a pesar de declarar como prioritarias las políticas ambientales de prevención, emprende por si mismo o autoriza a los agentes económicos privados, la ejecución de proyectos de inversión en obras públicas o en sectores productivos que terminan generando importantes efectos ambientales adversos. Nuevamente la sociedad, en estos casos, tiene a atribuir estas situaciones a la ineficiencia de los organismos ambientales.

222. Sin embargo, la realidad es que dichas situaciones y muchas otras, suelen obedecer a causas más complejas en las que confluyen factores exógenos y endógenos a los organismos ambientales.

223. Entre los primeros, se destaca uno que es común a todos los países. Prácticamente la totalidad de los organismos ambientales han nacido o debido crecer y consolidarse, en el contexto de la llamada "crisis de la deuda" desatada a partir de 1982. Ésta originó profundas medidas de achicamiento del Estado y de ajuste del gasto público que solieron ser impiadosas con las necesidades de consolidación de los nacientes organismos ambientales y de sus requerimientos de recursos humanos y presupuestarios exigidos para llevar adelante las políticas ambientales declaradas por el propio Estado al crearlos.

224. No se ha considerado conveniente volcar en este documento las cifras recogidas en cuanto a los recursos humanos y presupuestarios asignados a los organismos ambientales de cada país ya que, para alcanzar resultados comparativamente útiles, los aspectos cuantitativos deberían ser contrastados con datos tales como la dimensión de los territorios, las cantidades de población, la magnitud y diversidad de los problemas ambientales, los alcances jurisdiccionales de los respectivos organismos ambientales y otros que hacen al marco de la gestión de cada uno y que exceden las posibilidades de este informe. Pero sí puede señalarse que prácticamente en la totalidad de los casos:

a) Los recursos presupuestarios son insuficientes, de una manera importante, para cubrir las necesidades de los organismos con relación a las funciones que les han sido asignadas por su ley de creación.

b) Esas falencias económicas son especialmente condicionantes de las posibilidades de contar con recursos humanos en número suficiente y equipamiento apropiado (movilidad, laboratorios, instrumental, etc.) para ejercer las funciones de vigilancia y control.

c) En la conformación de los equipos multidisciplanarios componentes de sus plantas, el reclutamiento de profesionales idóneos se ha visto condicionado por la escasa formación ambiental brindada tradicionalmente por las universidades y agravado por la imposibilidad, emergente de la falta de recursos económicos asignados, para suplir esas falencias mediante programas internos de capacitación o, aún, para aprovechar oportunidades externas de formación (becas y pasantías de organismos cooperantes, por ejemplo) dada la dificultad, por escasez de personal, de prescindir temporariamente, durante el período de la beca o pasantía, de los profesionales que podrían aprovecharlas.

d) En cuanto a los recursos humanos profesionales, las diferencias salariales entre el sector público y privado, dificulta la incorporación y, luego, la retención de los profesionales más preparados.

e) En varios casos se ha observado que la cooperación internacional, principalmente del BIRF, el BID, el PNUD, el PNUMA y las agencias cooperantes de países desarrollados aportan al organismo ambiental sumas que superan en muchos millones de dólares a las asignadas en los presupuesto estatales.

225. Existen también muchas situaciones en las que el esfuerzo político implícito en la creación del organismo ambiental no ha sido continuado después en su etapa de estructuración y consolidación, no sólo en cuanto a las necesidades de recursos humanos y económicos, sino también en cuanto al aseguramiento, en el aparato estatal, del espacio político necesario para coordinarse "con" e influir "en" las políticas de repercusión ambiental de otros sectores o niveles del Estado. Ello ha llevado a casos de verdadera orfandad o minusvalía del organismo ambiental en el seno del Estado.

226. Otro factor exógeno, lo ha constituído la insuficiente comprensión, por parte de los sectores políticos y de diversos estamentos estatales, de las dimensiones transectoriales y verticales de las políticas ambientales y de desarrollo sostenible que, a diferencia de otras políticas estatales, para tener éxito deben involucrar al conjunto del Estado. Se ha chocado, en este sentido, con tradicionales tendencias al enfeudamiento sectorial, reacio a incorporar dimensiones políticas nuevas como son la ambiental y la del desarrollo sostenible y, también, a la coordinación de su accionar con el de otras áreas, especialmente si el rol coordinador no le pertenece al organismo sectorial cuya cooperación se pretende.

227. En tal sentido, generalmente no se ha advertido que además de crear el organismo ambiental hubiera sido necesario definir las materias propias de otros ministerios u organismos sectoriales en las que aquél debía tener necesaria ingerencia, o las responsabilidades ambientales de cada sector, así como la creación de unidades ambientales sectoriales y territoriales destinadas a insertar las consideraciones ambientales en las políticas, programas y proyectos de cada sector o estamento vertical del Estado.

228. También, los responsables del manejo de la hacienda pública, siguiendo recomendaciones del Fondo Monetario Internacional que prefiere cuentas únicas estatales, han sido y son reacios a dotar a la gestión ambiental de Fondos Especiales Ambientales, aún cuando fueran generados por recursos provenientes de las sanciones por infracciones a las leyes ambientales o de tributos expresamente establecidos con ese destino. Del mismo modo, tampoco han acompañado, en la generalidad de los casos, la implantación de incentivos y desincentivos económicos como instrumentos de las políticas ambientales.

229. No puede tampoco dejar de señalarse como factor exógeno, que si bien, en general las Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas juegan un papel importante en la concientización de la población y aportan ideas útiles para la gestión ambiental, más de una vez expresan posiciones ultraconservacionistas o fundamentalistas que mellan, ante la opinión pública, ciertas posiciones equilibradas que los organismos ambientales han asumido frente a determinados proyectos públicos o privados. Las dificultades para establecer en algún punto del territorio plantas de tratamiento y disposición de residuos peligrosos, originadas por ONGs locales, constituye un buen ejemplo de ello.

230. Se ha registrado, asimismo, cuando la expectativa ha sido puesta en el respaldo de una nueva jurisprudencia, cierta incomprensión del Poder Judicial para el reconocimiento de los nuevos criterios ínsitos en el Derecho Ambiental que, en muchos casos, difieren de los clásicamente individualistas del Derecho Civil.

231. Las instancias de descentralización territorial de los organismos ambientales, necesarias para el manejo de los problemas locales, muestran, muchas veces, dificultades de implementación de las políticas y, aún, de aplicación de las leyes y reglamentos, derivadas de la influencia de los poderes económicos en comunidades pequeñas, del caudillismo y el clientelismo políticos así como de los fenómenos de corrupción de los agentes encargados del control ambiental.

232. Por otro lado, y entrando ya en los factores endógenos, no pueden desconocerse ciertos errores de "estilo en la gestión" de los funcionarios de los organismos ambientales que, inclusive a veces sin merituar la debilidad política que quizás padece el organismo, buscan a través de la imposición la inserción de criterios ambientales en el resto del aparato estatal, lo que, aunque de buena fe, conspira contra las posibilidades de conversión de mecanismos burocráticos tradicionales acostumbrados, por inercia o por formación profesional, a no tomar en cuenta la protección ambiental y los objetivos del desarrollo sostenible. Pareciera que fuera necesario desarrollar estrategias de discusión basadas más en la persuasión, en la capacitación de los otros sectores y estamentos estatales y en el adecuado reconocimiento de ciertas prioridades sectoriales y locales que no siempre deben ser desconocidas de plano sino que, a veces, pueden ser objeto de una constructiva y oportuna rectificación.

233. No hay porque pensar, tampoco, que los agentes de los organismos ambientales sean inmunes al "tecnocratismo" que muchas veces se atribuye a los profesionales de la administración pública y éste es un fenómeno que no siempre es advertido por los funcionarios políticos, restando cierta flexibilidad, a veces necesaria y posible, en las posiciones públicas asumidas por los organismos ambientales. Ello origina una tendencia a marginarse totalmente de determinados procesos decisionales en vez de enancarse en ellos para influir desde adentro.

234. Las posturas maximinalistas son también habituales a la hora de proponer o establecer normas jurídicas y técnicas, a veces actuando, con una baja dosis de creatividad, como meros copistas de leyes o reglamentos de otras latitudes, sin aceptar mecanismos progresivos de adaptación que, a veces, los agentes deteriorantes del ambiente necesitan para pasar de situaciones negativas a situaciones óptimas.

235. Es común también que, en su organización interna, los organismos ambientales adopten formas de "compartimentación temática", que se reflejan en la estructura interna de la mayoría de ellos, y que conspiran contra la posibilidad de abordar multidisciplinariamente determinados problemas, en vez de adoptar modelos matriciales de gestión en que todas las disciplinas y sectores del organismo participen en la preparación de las decisiones. El fluxograma decisorio pareciera, entonces, un tema de funcionamiento interno que los organismos ambientales no debieran descuidar.

236. Suele ocurrir también, por último, que un academicismo o perfeccionismo exagerado, proclive a convertir a los organismos ambientales en productores, nada más, de permanentes estudios o diagnósticos ambientales, paralice o raquitice la operatividad efectiva del organismo en la formulación de políticas y programas con cierta dosis de viabilidad política. Una vez más, parece que debiera tenerse en cuenta aquello de que muchas veces "lo mejor es enemigo de lo bueno".

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